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浅谈检察机关依法全面履行法律监督职能 —以基层检察院法律监督为视角
消息来源:        发布时间:2018-05-10 15:48:39       阅读次数:470

浅谈检察机关依法全面履行法律监督职能
—以基层检察院法律监督为视角

(关岭自治县人民检察院 石薇)


    内容摘要:国家监察体制改革后,职务犯罪侦查权从人民检察院分离出去统一由国家监察委行使,对国家工作人员违规违法犯罪行为管理更为集中,有利于对国家工作人员的行为全面监督,是我国机构改革史上又一重大举措。对人民检察院而言,职务犯罪侦查权被划出去以后,检察机关将如何体现自己的地位,这成为很多学者和检察人员思考的问题。人民检察院作为国家的法律监督机关,依法全面履行法律监督职责仍将是检察机关今后主要的工作重点和方向。笔者立足于当前检察机关,特别是基层检察机关开展法律监督工作的实际,深入分析当前基层检察机关在法律监督工作中面临的困难和瓶颈,查找原因,探索加强法律监督办案业务的新思路和新举措,旨在使检察机关法律监督职能得到最大限度发挥。

关键词:法律监督  内部机构优化  司法体制改革    

 

 

《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,第一百三十一条规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、人民团体和个人的干涉。国家监察体制改革后,原属于人民检察院较为重要的职务犯罪侦查权被划出去,检察机关办案业务有所调整,除检察机关审查逮捕和审查起诉两项传统业务外,检察机关法律监督职能得从其他方面进行拓展,但就目前检察机关法律监督实践而言,存在很多问题,监督职能弱化,监督效果难以显现。因此,探索加强检察机关法律监督业务建设的新思路和新举措显得尤为重要,对检察机关的长远发展有重大意义。

一、当前我国基层检察机关开展法律监督工作实际

    (一)基层检察机关履行法律监督职能的法律基础及表现形式

我国宪法规定,人民检察院为国家法律监督机关,依法独立行使检察权。我国人民检察院的法律监督主要包括对刑事和民事两个方面的监督。

一是刑事上的监督,我国刑事诉讼法规定,人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督;人民检察院接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的,应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的,应当提出纠正意见,构成犯罪的,依法追究刑事责任;人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。在基层检察院工作实践中,人民检察院对刑事诉讼活动的监督贯穿整个刑事诉讼的始终,是一种全程监督模式,主要表现在:首先是对侦查机关侦查活动违法行为进行监督。在实践中,这种监督方式主要是侦查监督部门和公诉部门在办理审查逮捕和审查起诉案件过程中通过对侦查机关移送案卷的审查发现侦查机关在侦查取证活动中存在违法行为从而向侦查机关发出纠正违法通知书。侦查机关收到检察机关发出的纠正违法通知书后在一定期限予以纠正并向检察机关说明理由。二是侦查监督部门的立案监督。这种监督方式是检察院侦查监督部门在办案工作中发现公安机关有应当立案而不立案或不应当立案而立案情形的,向公安机关发出要求说明不立案理由通知书或要求说明立案理由通知书,公安机关在规定期限内向检察机关说明立案理由或不立案理由,检察机关认为理由不成立的通知公安机关立案或撤案。三是人民检察院公诉部门对应当由人民检察院公诉的刑事案件依法审查起诉。对已经发生法律效力的生效刑事判决、裁定可以依法提起抗诉,启动再审程序;四是刑事执行检察部门依法对刑事执行活动监督,对在押人员进行羁押必要性审查,监督监狱减刑、假释、暂予监外执行案件的提请和裁定,依法保护在押人员、服刑罪犯的合法权益。

二是对民事行政案件的监督。我国民事诉讼法第十四条规定,人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督,我国行政诉讼法第十一条规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。实践中,人民检察院对民事行政活动的监督主要由检察院内部的民事行政检察部门行使,主要包括以下几个方面:一是对民事行政审判活动进行监督。即人民检察院发现人民法院在民事行政审判活动中存在违法情形时,可以向人民法院发出审判活动违法检察建议书;二是对民事行政执行活动监督。即人民检察院发现人民法院民事行政执行活动中存在违法执行,致使执行不彻底,损害当事人合法权益时可以向人民法院发出执行活动违法的检察建议书;三是对行政机关不当履行职责的监督。即人民检察院发现有关行政部门对违法行为存在应罚不罚、不应罚而罚或处罚错误等不当履行职责情形时有权向违法行政部门发出行政违法检察建议书。

    (二)当前基层检察机关在法律监督职工作中遇到的瓶颈

从我国法律监督体制上看,我国拥有一套较为完备,行之有效的法律监督制度,公安机关、人民法院、人民检察院在办理刑事案件上分工负责,互相配合、互相制约、以保证准确有效地执行法律。但在基层操作实践中,由于各种各样的困难和原因,这种各机关之间的相互制约、相互配合导致基层检察机关在法律监督上遇到一些瓶颈。

一是在刑事案件诉讼过程的监督上。对刑事案件诉讼过程的监督主要由侦查监督部门和公诉部门在办案过程中发现违法进行监督,而人民检察院内部的侦查监督部门和公诉部门在法律监督以外更多地是在办理刑事案件上的相互沟通、配合。因此,侦查监督部门和公诉部门和办案机关在案件办理上的这种相互牵制、配合致使在对人民法院和公安机关的违法行为监督上不宜太过强硬。

二是在民事行政监督方面。就基层检察院工作实践而言,人民群众法律意识普遍不高,对人民检察院工作职能认识不全。这导致基层检察院民事行政监督案件依申请办理的情况少之又少。这项工作要想开展下去,只能是民事行政检察部门在工作中自行发现。普遍的做法是民事行政检察部门到被监督的单位和部门协调寻找案源,经审查发现需要监督的情形,再向违法单位和部门发出纠正违法行为的检察建议书。为了民事行政检察部门的工作正常开展,这样的工作模式使民事行政检察部门的监督态度不敢强硬,监督效果难以显现。

二、当前我国检察机关法律监督存在问题的原因分析

人民检察院作为国家法律监督机关。履行法律监督职能是人民检察院职责之所在。但是,当前人民检察院的法律监督职能并未得到完全体现。找准症结,强化办案模式,最大限度实现法律监督是人民检察院工作的重中之重。笔者认为,当前检察机关法律监督职能弱化,主要有以下几个方面的原因:

(一)从事法律监督工作的检察人员水平不够

    法律监督的前提和基础是行使法律监督的人员拥有较高的法律理论素养和实践经验。只有拥有较高的法律水平,才能在工作实践中很好地进行法律监督。首先,就基层检察院而言,入职的多是刚走出学校大门的大学生人才,这类人才拥有较强的法学理论功底,但缺乏实践办案经验。面对复杂多变的案件难以准确把握关键点,审查是否违法,开展监督。其次,基层检察院办案压力较大,检察人员法学理论知识学习主动性减弱,尤其是对民事、行政方面的监督,民事、行政关系不仅法律规定多而杂,在实践中的表现形式更是千变万化。从事民事行政法律监督的检察人员对相关法律知识学习不够更难以实现对人民法院及相关政府部门处理民事、行政案件是否违法进行法律监督。

(二)履行法律监督职责的力量不集中

根据当前检察院机构设置,检察院的法律监督职权分散在各个部门行使,法律监督力量较为分散,这致使人民检察院在法律监督上存在不同程度、不同方面的问题。

一是检察院在刑事案件上的监督主要是由侦查监督部门和公诉部门负责,但同时,这两个部门办理审查逮捕和审查起诉案件又需要与公安机关、人民法院分工负责、相互配合、相互监督。也就是说,公、检、法三机关在办理刑事案件的时候,既是相互独立的个体,又是相互配合的整体。这样的相互牵制决定了检察办案人员在法律监督时不得不考虑长期的合作而在法律监督效果上不敢要求过高。

二是办案时限较短,难以兼顾纠正违法。对犯罪嫌疑人被刑事拘留的审查逮捕案件,办案时限通常只有七日。面对涉案人数较多、案件情况较为复杂或案件存在罪与非罪难以断定的案件。这几类案件工作量较大,比较耗时又受办案期限的限制,而且同一时间段案件承办人可能要办理多个案件。这一客观情况使得案件承办人在案件办理时不得不倾向于对案件的准确把握决定是否批准逮捕,在这样的情况下再要求案件承办人在有限的时间里对案件进行反复审阅,寻找法律监督未免有些强人所难。

三是案件来源渠道较窄。法律虽规定了当事人或受侵害人可以通过向人民检察院申诉来请求人民检察院启动立案监督程序、对民事生效判决、裁定抗诉程序等。但实践操作中,基层检察院面对的是没有受过专业法律教育的广大人民群众。多数人不了解人民检察院的职能,更谈不上通过向人民检察院申诉来维权。因此,基层检察院要想正常开展各项法律监督检察业务,特别是正常开展民事行政检察监督业务,不得不主动找案源。实践中主要做法是主动向被监督单位协调借阅卷宗,通过审阅卷宗发现存在违法情形时在启动法律监督。这种主动式的监督方式必然导致在监督态度上的被动,难以实现真正的法律监督效果。

(三)法律监督手段不强硬,监督效果欠佳

    我国宪法、法律虽规定了人民检察院有法律监督的权力,但未系统规定被监督单位拒不整改的后果,致使实践中法律监督仿佛只是流于形式,难以起到实际的法律监督效果。在刑事案件上,人民检察院的纠正违法最终可能导致非法证据排除、启动再审程序等法律后果,因此在法律监督方面还有所成效。但在民事行政检察监督上,由于民事、行政案件在程序处理上不经过人民检察院,人民检察院无法参与民事行政案件的处理过程,在法律监督上必然受限。

一是检察建议效力弱。最高人民检察院2009年发布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第八条明确规定,被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上一级主管机关反映情况。该条并未实际规定被建议单位对检察建议无故不予采纳的法律后果。该弊端在民事行政检察监督方面体现最为明显。实践中,民事行政检察部门向违法单位发出检察建议书后,该建议书难以受重视,违法单位经常存在没有正当理由不予回复的情况,但人民检察院面对这种情况无法采取更有效的措施,因此导致法律监督效力减弱。

    二是对法律监督的效果不够重视。对每一起法律监督案件,对被监督单位回复整改情况后,发出法律监督检察建议书的检察人员缺乏对案件具体整改情况核实的意识,导致法律监督有无实际效果很难评判。案多人少是基层检察院普遍存在的困难,但其中也不乏存在检察人员对法律监督缺乏正确认识、缺乏工作责任心的原因。正是检察人员对法律监督实际效果的长期不重视,导致人民检察院的法律监督地位减弱,难以起到真正的监督效果。

    三、加强检察机关监督职责的业务建设思路探讨

法律监督职能是我国宪法和法律赋予检察机关的神圣职责,履行好法律监督职能才能实现检察机关的价值。当前,我国检察机关履行法律监督职能存在很多困难和挫折。未来,我们只有不断加强检察机关办案业务建设,才能更好地履行好宪法、法律赋予的这项职责。笔者立足基层检察院工作实际,从自身工作感受出发,提出关于加强办案业务建设的几点建议,以供探讨。

(一)加强岗位练兵,提升办案人员素质。

办案人员拥有较强的业务知识、业务能力是开展法律监督的前提和基础。提升办案人员素质尤为重要,就笔者所在基层院实际,该院通过开办“周末微讲堂”,邀请有资历的律师到该院为全院干警讲授律师在刑事辩护中的辩护思路、审查案件的关键点等知识,笔者认为,这样的培训具有重要作用。公诉人和辩护人并非是绝对的对抗关系,二者的共同的价值追求都是依法惩治犯罪,实现司法公平正义。双方的经验交流有利于检察机关找到自身或办案机关存在的不足,及时改正或监督,共同提高办案质量,维护社会公平正义。司法体制改革后,实现对检察人员分类管理,从事办案实务的人员更加专业。但是,办案人员的业务素质还有进步空间。检察机关内部可以针对各部门的业务特点和需求加强对部门检察人员的专业技能培训,通过岗位练兵、岗位知识竞赛等多种方式促使办案人员加强对办案知识的学习,提高业务素质,实现最专业的人干最专业的事。

(二)探索检察机关内部机构改革,优化配置,将法律监督权力集中行使,充分发挥检察机关法律监督职能

目前,检察机关法律监督职能在检察机关内部的行使较为分散,公安机关、人民法院、人民检察院在刑事案件上的分工负责、相互配合、相互监督的关系以及办案期限上的限制制约了检察院侦查监督部门、公诉部门的法律监督工作,在监督态度上也不敢太过强硬。笔者认为,检察院在内部机构的设置上可以尝试稍作调整,新设立一个部门,将检察机关的法律监督职能集中行使,该部门只进行法律监督,不参与办理案件。这有利于检察机关在行使法律监督职能时摆脱与被监督机关的配合和制约,在法律监督上更专业、更科学、更独立、更全面,只有这样才能使检察机关在法律监督过程中手段更硬,态度更稳,效果更好。

(三)探索建立公、检、法及有行政处罚权的行政机关案件互通机制

当前,检察机关最难监督、最难有监督效果的属民事行政方面的法律监督。人民检察院不参与此类案件的办理过程,不参与,不知情,更难监督。笔者认为,人民检察院下一步可以和人民法院、公安机关及有行政处罚权的行政机关联合探索建立一个案件信息公开透明化的平台,将相关案件的办理流程、依据在该平台上公布,自觉接受监督。习总书记指出:“要努力让人民群众在每一个司法案件中都要感受到公平正义,所有司法机关要紧紧围绕这个目标来改进工作。”让每一起案件都经得起历史和人民的检验,前提是每一起案件都经得起法律的监督。人民检察院强化法律监督职能是宪法赋予的职责要求所在。案件信息公开互通机制有利于克服人民群众法律意识淡薄,基层检察院案件线索来源渠道窄的困难,及时、全面开展法律监督,主动保护当事人合法权益,真正实现相互配合,相互制约,相互监督,坚守司法公正,让人民群众在每一起司法案件中体会到公平正义,让党和人民满意。

(四)探索提高法律监督文书效力,强化法律监督作用,明确法律后果,提升监督效果。

人民检察院开展法律监督的最终目的是通过法律监督纠正办案机关在办理案件过程中存在的违法行为,依法保护当事人的合法权益。针对当前检察机关发出的法律监督文书不被重视这一实际。笔者认为,在今后的发展中,人民检察院应联合有关部门,尝试提高人民检察院法律监督文书的效力,共同明确无故不采纳检察机关提出的建议的法律后果,寻求更为科学、有效的法律监督方式,提升监督效果。对被监督单位回复,人民检察院法律监督部门也应做到实际审查,督促违法单位实际整改,确保每一起法律监督案件都起到人民群众看得见的实际监督效果。

结语

国家监察体制改革后,人民检察院的工作作出重大调整。法律监督职能是宪法和法律赋予的人民检察院的神圣职责,是人民检察院的工作重点。深入分析当前检察机关法律监督职能的工作实际,探索今后检察机关加强办案业务建设的新思路、新举措,有利于更好实现检察机关的法律监督职能,彰显检察机关价值,为实现社会公平正义价值目标进到自身应尽的职责。


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