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浅析基层检察院刑事立案监督工作存在的问题及对策
消息来源:        发布时间:2018-05-20 15:45:18       阅读次数:469

浅析基层检察院刑事立案监督工作存在的问题及对策

         李敏灵

摘要:刑事立案监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分,是侦查监督部门三项职责之一,对查明犯罪事实、正确适用法律、打击犯罪分子、维护公民合法权益具有重要意义。目前由于诸多原因,基层检察院在开展刑事立案监督工作中还面临着不少问题和困难。本文结合检察工作实际,对开展刑事立案监督工作存在的困难及原因进行深入分析,并提出相应的对策。

关键词:刑事立案监督    问题    对策


“刑事立案监督是指人民检察院对侦查机关的刑事立案活动、行政执法机关的涉嫌犯罪案件移送是否合法而进行的法律监督。”[1]刑事立案监督是检察机关一项重要职能,其职责在于纠正侦查机关、行政执法机关在立案活动中的违法现象,对于维护司法公正、打击违法犯罪、保护公民合法权益具有重要意义。目前由于诸多原因,基层检察院在刑事立案监督工作中还面临不少问题和困难,立案监督案件线索来源不足,立案监督质量不高,效果不理想。本文结合具体检察工作实际,通过对近三年来普定县人民检察院开展刑事立案监督工作的具体情况进行深入分析,找出开展刑事立案监督工作存在的问题及原因,并提出相应的对策。

一、开展刑事立案监督工作的重要性

刑事立案监督,是指人民检察院对侦查机关或者侦查部门的刑事立案活动是否合法所进行的法律监督。 刑事立案监督是国家法律赋予检察机关一项重要的刑事诉讼监督职能,加强和完善刑事立案监督工作,有利于打击和惩罚犯罪,防止罪犯逍遥法外,维护国家和人民的利益,保证国家法律的统一、正确实施。

人民检察院是国家的法律监督机关,依法履行法律监督职能。最高人民检察院党组书记、检察长张军在全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会议上强调:“要紧紧围绕法律监督来推进各项检察工作,加强刑事诉讼监督,持之以恒纠防冤假错案”。贵州省人民检察院检察长傅信平在作2018年工作报告中提出:“全面加强刑事检察监督,重点纠正有案不立、有罪不究、裁判不公等案件,确保有罪的人受到公正惩罚。”可见,开展刑事立案监督是检察机关依法履行法律监督职能的重要体现,是当前检察机关重要任务之一。

 目前,在司法实践中还存在 “有案不立”、“不破不立”、“以罚代立”、“立而不究”等问题,这些问题的存在,不仅会阻碍法律的正确实施、损害法律的权威和尊严,而且不利于打击犯罪、维护当事人的合法权益。因此,加强和完善刑事立案监督工作,是当前基层检察院急需解决的一个紧迫问题。

二、刑事立案监督工作存在的问题及原因

近三年来,普定县人民检察院共受理立案监督线索32件,成功立案监督32件,这32件立案监督案件线索均来源于该院检察官在办案工作中发现,无当事人及其家属提出控告申诉或群众举报的案件线索,无行政执法机关主动移送的案件线索。通过对普定县检察院近三年来立案监督工作情况的分析,发现刑事立案监督工作存在以下几个问题:

(一)案件线索来源不足,渠道不够畅通。发现案件线索,是检察机关开展刑事立案监督工作的前提和基础。在实际检察工作中,基层检察院获取立案监督案件线索的渠道十分有限。目前立案监督案件线索主要来源于检察官在办案工作中发现,对于当事人及其家属提出控告申诉或群众举报的案件线索以及行政执法机关主动移送的案件线索情况少之又少,这很大程度上限制了刑事立案监督工作的顺利开展

基层检察院在办案工作中发现立案监督线索,主要是侦查监督科检察官在办理公安机关提请批准逮捕案件时发现,而其它内设业务部门检察官由于对刑事立案监督工作以及相关的法律法规缺乏了解,在实际工作中即使有立案监督案件线索也可能会因为不了解而没有发现,更谈不上移送案件线索。而实际在办理审查逮捕案件中发现立案监督案件线索几乎少之又少,这对刑事立案监督工作的开展增加了难度。

当事人及其家属提出控告申诉或群众举报的案件线索往往很少,而且案件线索质量不高,成案率低。主要有以下三个原因:一是群众的法律意识不强,很多当事人及其家属在案件发生后缺乏通过法律途径保护自身合法权益的意识,有的当事人及其家属觉得遇到事情走法律途径很复杂、很麻烦,在事情发生后愿意选择私了,如果私了达不到目的,就采取上访方式;二是检察机关对刑事立案监督宣传不够到位,很多群众对检察机关立案监督职能不了解,很少有主动向检察机关控告或举报,导致不少案件线索的流失;三是由于法律知识匮乏,有些被害人及其家属提出控告、申诉或群众举报的案件线索质量不高,有些案件线索直接没有涉及刑事责任,难以进入立案监督程序。

近年来,由于检察机关加大监督力度,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件线索有所增加。但有些行政执法机关对检察机关的法律监督仍存在一定消极甚至抵触情绪,担心检察机关在监督过程中发现其执法不规范甚至违法情况,担心暴露其内部执法人员履职不当或者存在腐败问题等,从而对检察机关的监督不是很配合,很少主动向检察机关移送涉嫌犯罪案件线索。再加上行政执法机关众多,涉及的罪名很广、侦查监督部门人少案多等条件限制,导致刑事立案监督工作进展不理想。

 (二)开展立案监督的主动性不够,发现案件线索的能力有待提高

在司法实践中,由于基层检察院侦查监督科检察人员承担的审查逮捕案件工作繁重,对刑事立案监督工作投入的时间和精力比较少。同时,部分检察干警还存在对开展刑事立案监督认识不到位,监督意识不强、监督主动性不够等情况,一定程度上影响了立案监督工作的开展。目前立案监督的主要对象是公安机关,而基层检察院侦查监督科作为办案一线部门,平时工作上与公安机关干警接触较多,关系比较密切,因此在履行法律监督职责时有部分干警存在“不愿监督、不善监督、不敢监督”的心理。对于公安机关一些违法违规行为,总是采取比较温和的监督方式,能够口头提出就口头提出纠正,能够私下交换意见就私下交换意见,不愿意因为监督行为与公安机关搞僵关系,怕影响今后工作的开展。

开展立案监督工作需要办案人员具有敏锐的发现案件线索能力,能够充分发挥主观能动性,不断开辟发现案件线索的新途径,及时有效地发现立案监督案件线索。然而,司法实践中,基层检察院侦查监督科检察人员的工作主要以办理审查逮捕案件为主,在立案监督方面投入的时间和精力很少,很难发现立案监督案件线索。再加上平时缺乏学习和专研立案监督方面的法律知识,办理立案监督案件的经验也比较少,办理立案监督案件的能力有待提高。

(三)立案监督缺乏强制力,监督效果不好

虽然我国《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》有规定,人民检察院对于公安机关应当立案而不立案、不应当立案而立案侦查的案件具有监督权。但在司法实践中,对于检察机关立案监督的案件,有些公安机关及其办案人员存在着抵触情绪,认为检察院的监督行为是在与自己唱反调,是找公安机关的麻烦,在潜意识里不愿意接受监督,更不愿意配合监督有些公安机关在接到检察院发出的《要求说明不立案理由通知书》或者《通知立案书》后,有时会以消极方式来对待,能推就推,能拖就拖,没有在法律规定期限内说明理由,有时还存在不立案或者立案后不及时采取侦查措施的现象,从而导致案件久拖不决、长期被搁置。然而目前检察机关尚没有任何法律依据可以进一步采取强制措施加以制约督促,致使立案监督效果不尽人意。

(四)立案监督力量薄弱,缺乏设立专门的立案监督办案组

“1997年3月7日最高人民检察院刑事监察厅《关于积极开展立案监督工作的通知》中明文各地批捕科(处)要设立立案监督组或指定专人负责此项工作”。[2]但在目前司法实践中,很少有基层检察院设立有专门的立案监督办案组,也没有指定专人负责立案监督工作。当前,基层检察院的刑事立案监督工作是由侦查监督科负责,由侦查监督科对立案监督案件进行实质审查。在实际检察工作中,基层检察院侦查监督科普遍存在人少案多的情况,而且侦查监督科同时担负着审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督三项职责,审查逮捕工作又占据了侦查监督科办案人员绝大部分的时间和精力,他们很少再有时间和精力去专注立案监督工作。同时,很多基层检察院在实际工作中也没有明确专人负责立案监督工作,有立案监督案件时由部门领导根据各承办人的工作情况安排到底由哪个承办人负责办理。

三、解决刑事立案监督问题的对策

(一)加强内外合作,拓宽案件线索来源渠道

案源不足是目前制约刑事立案监督工作开展的主要因素,积极发现案件线索需要检察院加强与内部、外部的沟通联系,充分发挥协作作用。

首先,加强与检察院内部其他业务部门的协作配合,与公诉、控申、民行等业务部门密切联系,建立顺畅的案件线索移送机制。无论是控申部门接到群众立案监督申诉或举报,还是公诉部门在审查起诉中发现立案监督线索,都要及时向侦查监督部门移送案件线索,在检察院内部之间形成联动,凝成合力,共同挖掘立案监督线索。“要注重案中挖案,在办案中要提高立案监督敏感性,积极发现案件中涉及的可立案线索,着力筛查案卷材料中注明"另案处理" "在逃"等人员,捕捉线索并仔细分析成案的可能性。”[3] 同时,检察官在办理案件过程中要仔细审查案件材料,认真听取犯罪嫌疑人的意见,主动询问被害人或控告人、举报人,以从中发现案件线索。

其次,完善行政执法与刑事司法相衔接机制,加强与行政执法机关的联系,与税务、市场监管、林业、土地管理局等行政执法部门创建信息共享平台,定期或不定期召开联席会议,建立信息通报和案件移送制度,主动发现和掌握案件线索,着力解决行政执法机关以罚代刑、有案不移的现象。

再次,加强与公安机关沟通联系,增强公安机关办案人员的配合意识。检察机关要积极变被动为主动,通过召开形式多样的座谈会、研讨会、案件分析会等,加强与公安机关的工作联系,统一思想,充分认识刑事立案监督对打击违法犯罪、保障合法权益、维护社会和谐稳定的重要作用,克服公安机关及其干警对立案监督的片面认识,最大限度的消除抵触情绪,强化协作意识。同时,基层检察院应当延伸法律监督触角,在公安局及其派出所设立派驻检察室,选派检察官到驻公安局及派出所检察室值班,参与公安机关重要案件讨论会或联席会,与公安干警交流案情,交换意见,共同推进案件依法办理。此外,检察院应当与公安机关建立刑事案件信息通报制度,建立刑事案件信息共享平台,以便查询刑事案件发案、报案、立案、破案情况,从中发现立案监督线索。

最后,加大立案监督法律宣传,让广大群众充分了解立案监督是检察机关的工作职能,提高群众参与的法律意识,营造良好的立案监督外部环境。一是通过单位官方微信、微博、网站、报刊等媒体宣传检察机关立案监督职能及相关法律知识;二是深入乡镇、街道、农村等场所开展形式多样的立案监督宣传活动,利用阳光检务大厅、投诉信箱、流动咨询台随时接受群众咨询、控告,使广大群众充分了解检察机关立案监督职能,学会使用法律武器保护自己的合法权益,积极主动地为检察机关提供立案监督案件线索。

(二)转变立案监督观念,加大立案监督力度

刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项法律监督职能,检察机关无论是领导干部还是普通检察干警都要摆正意识、端正态度,积极履行好立案监督职责。首先,思想上要转变以往“不愿监督、不敢监督、不善监督”的执法观念,从思想上充分认识到刑事立案监督是法律赋予检察机关的职能,认识到做好立案监督工作是社会主义法治理念的内在要求,有利于打击和惩罚犯罪,维护当事人合法权益,促进社会和谐稳定;其次,行动上要加大立案监督力度,切实做到“敢于监督、善于监督、依法监督”,绝不能因为外界因素的干扰而不敢监督,更不能因为怕影响到与被监督机关的关系而不愿监督,甚至放弃监督。

(三)加强对立案监督案件的跟踪监督,确保监督实效

检察机关的立案监督工作不能仅仅以监督侦查机关立案或撤案的数量为目标,还应当监督侦查机关对立案监督案件的后续侦查或撤案情况。要建立和完善立案监督案件跟踪督促机制,对立案监督案件实行“谁主办、谁监督、谁跟踪”原则,时刻关注案件在各个诉讼阶段的动向,形成完整的立案监督案件跟踪制度,以保证立案监督有效实施。

对于公安机关应当立案而不立案的,检察院向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后,公安机关如不在规定期限内说明不立案理由,也不主动立案侦查的,检察院应及时督促纠正;对公安机关说明不立案理由不成立的,应及时发出《通知立案书》,要求公安机关收到立案通知书15日内予以立案侦查;对于公安机关立案后,久立不侦、久侦不结的,及时发出立案监督案件催办函,要求公安机关反馈侦查工作进展情况。同时,密切关注立案监督案件的捕、诉、判情况,掌握案件的诉讼过程与最终结果,并将逮捕、起诉、判决等情况记录在案,做到案案有人跟踪,时时有人监督,每案必有结果。

对于公安机关应当不立案而立案的,要求公安机关说明立案理由,对于在规定时间内不能说明立案理由或立案理由不成立的,及时督促纠正,向公安机关发送《通知撤销案件书》。如果公安机关既不撤案,又不提请检察院复议的,检察院应当及时发出《纠正违法通知书》,监督公安机关予以纠正。

对于监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,检察院已经发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》的,要继续跟踪案件的后续处理,监督行政执法机关及时将案件移送公安机关处理。

(四)加强教育培训,增强检察干警立案监督的意识和能力

   “刑事立案监督工作是专业性十分强的工作,目前我国检察院还没有设立一个专门处理刑事立案监督工作的科室,刑事立案监督工作对于在基层院干警来说业务还很生疏。” [4]因此,基层检察院要注重对干警的业务培训和教育学习,努力提高侦查监督科检察官的业务素质和能力,组织干警认真学习《关于刑事立案监督有关问题的规定》、《刑法修正案九》、《刑法修正案十》、《中华人民共和国刑事诉讼法》等与开展刑事立案监督工作相关的法律知识,让办案人员准确掌握相关法律法规知识,在实际工作中加以灵活运用,从而提升办案人员的业务素质和依法监督能力。要注重培养办案人员释法说理能力,让办案人员学会如何对公安机关及当事人以案释法、以案释理、充分说明监督理由,既能让公安机关乐于接受监督,又能让当事人信服,化解社会矛盾。同时,通过组织学习和培训,强化办案人员对立案监督工作重要性的认识,培养办案人员立案监督的工作意识,增强办案人员的责任感和使命感,从而把立案监督工作贯穿于整个检察工作始终。

(五)高度重视,设立专门的刑事立案监督办案组

目前,我国检察机关还没有设立专门的刑事立案监督部门,刑事立案监督工作是由检察院侦查监督部门负责。由于侦查监督部门同时担负着审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督三项职责,审查逮捕工作占据了侦查监督部门检察人员绝大部分时间和精力,一定程度上限制了立案监督工作的顺利开展。基层检察院作为办案第一线,应当充分认识立案监督的重要性,高度重视立案监督工作。在司法体制改革的背景下,在目前的刑事检察部设立专门的刑事立案监督办案组,配备一名员额制检察官及一名检察官助理专门负责刑事立案监督工作,有利于克服和缓解当前立案监督力量薄弱、力不从心等问题,还可以突出立案监督在法律监督体系中的重要作用,有利于充分履行好立案监督的职能。同时,设立独立的刑事立案监督办案组可以不受其他工作关系的束缚,可以使办案人员全身心地投入立案监督工作,从而保障刑事立案监督工作的高质量和高效率。

 

 

 

注释:

 [1]黄河、胡卫列《国家检察官学院全国预备检察官培训系列教材侦查监督业务教程》,中国检察出版社,2014年版,第64页

 [2]赵丽丽:《论我国刑事立案监督存在的问题及对策》,《河北大学》出版,2011年版

[3] 赖结华《论当前立案监督存在的问题及对策探讨》,《法制与社会》,2012.08(下)

[4]罗兴:《论基层检察院在刑事立案监督工作中存在的问题及对策》,《法制与社会》,2012(33):114-115


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